Szanowny Panie Ministrze! Z uwagą zapoznałem się z odpowiedzią pana ministra (pismo SMDG-3355/2001/ŁK z
Szanowny Panie Ministrze! Z uwagą zapoznałem się z odpowiedzią pana ministra (pismo SMDG-3355/2001/ŁK z 3 lipca 2001 r.) na moją interpelację z 29 maja 2001 r. w sprawie wprowadzenia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji dowodów osobistych nowego wzoru oraz książeczek paszportowych w nowej technologii.
Dziękując za szczegółowe i konkretne wyjaśnienie wielu spraw, które były przedmiotem mojej interpelacji, pragnę poinformować pana ministra, że udzielona mi odpowiedź skłania mnie jednak do wyrażenia opinii, iż zadanie wprowadzenia dowodów osobistych nowego wzoru oraz książeczek paszportowych przez ministerstwo nie zostało jednak zrealizowane profesjonalnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi zamówień publicznych. Odpowiedź potwierdza również niepokojące informacje zawarte w licznych artykułach prasowych w roku ubiegłym oraz bieżącym oraz sygnały od pracowników urzędów gmin i wydziałów paszportowych urzędów wojewódzkich, a także od zwykłych obywateli otrzymywane w trakcie dyżurów poselskich pełnionych przez parlamentarzystów Sojuszu Lewicy Demokratycznej.
Pozwalam sobie zatem ponownie zwrócić się do pana ministra z interpelacją poselską w przedmiotowej sprawie, prosząc o udzielenie odpowiedzi na kilka szczegółowych pytań, które były już postawione uprzednio.
Z satysfakcją przyjąłem precyzyjne odpowiedzi na pytania dotyczące Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. Nie zostały natomiast przedstawione koszty jednostkowe ponoszone przez ministerstwo na personalizację dowodów osobistych oraz książeczek paszportowych w wyniku powierzenia realizacji tego zadania centrum wraz z opisem sposobu ich wyliczenia. Sprawa ta jest o tyle ważna, iż uprzednio w ramach negocjacji prowadzonych w 1999 r. z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych SA całość kosztów produkcji dowodów osobistych miała być wliczona w cenę płaconą tej wytwórni.
Liczę, że pan minister zgodzi się z moją opinią, iż koszty realizacji całego przedsięwzięcia personalizacji dowodów osobistych nowego wzoru oraz książeczek paszportowych są co najmniej sumą kosztów ponoszonych na rzecz wykonawcy w ramach podpisanej przez ministerstwo umowy, wydatków poniesionych w latach 2000-2001 na przygotowanie infrastruktury technicznej pomieszczeń w obiektach ministerstwa w Warszawie przy ul. Pawińskiego na potrzeby centrum, wydatków przeznaczonych na działanie centrum w roku 2001 oraz wydatków planowanych na realizację tego zadania w kolejnych latach, poczynając od roku 2002.
Z udzielonej przez pana ministra odpowiedzi wynika, że koszty realizacji podpisanego kontraktu (ok. 1,1 mld zł) nie obejmują w ogóle wydatków ponoszonych w latach 2000-2001 na przygotowanie infrastruktury technicznej pomieszczeń w obiektach ministerstwa na potrzeby centrum, personalizacji dokumentów w centrum oraz kosztów transmisji danych z urzędów gminnych (łączność radiowa, poczta) i urzędów wojewódzkich (PESEL-NET).
Pragnę ponownie zwrócić się z prośbą o udostępnienie zatwierdzonych przez pana ministra kopii dokumentów: projektu organizacyjnego systemu wydawania dowodu osobistego i paszportu nowych wzorów oraz koncepcji sposobu i źródeł finansowania wydatków. Dokumenty te miała przygotować Komisja do spraw wprowadzenia systemu wydawania dowodu osobistego i paszportu nowych wzorów, powołana w styczniu ubiegłego roku decyzją pana ministra. Mam nadzieję, że z uwagi na podstawowe znaczenie realizowanego zadania dla poprawy bezpieczeństwa publicznego, a także konieczność wydatkowania w kolejnych latach znaczących kwot z budżetu państwa, czynności te zostały dopełnione.
Po zapoznaniu się z przesłaną odpowiedzią w części dotyczącej przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz dokonanego wyboru konsorcjum firm Multipolaris Handels und Production Gmbh (Węgry) oraz Drukarni Skarbowej (Polska) mam podstawy sądzić, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób rażący naruszyło przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (j.t. DzU. z 1998 r. nr 119, poz. 773, z późn. zm.).
W myśl przepisów cytowanej ustawy w przetargu dwustopniowym w pierwszym etapie dostawcy i wykonawcy składają oferty wstępne bez podawania ceny, a zamawiający może żądać od dostawców i wykonawców określenia parametrów przedmiotu zamówienia. Drugi etap jest przetargiem, którego zasięg jest ograniczony do wybranych oferentów i może być poprzedzony negocjacjami zamawiającego z oferentami. Przypuszczam, że tryb ten został zastosowany, bowiem nie można było z góry określić szczegółowych cech technicznych i jakościowych zamawianych dostaw lub usług oraz z powodu specjalistycznego charakteru dostaw lub usług konieczne były negocjacje z dostawcami lub wykonawcami.
Do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zaproszono w I etapie 10 firm, dokonując swoistego ograniczenia liczby podmiotów. Domyślam się, że ministerstwo kierowało się w tym przypadku przesłanką, iż ze względu na specjalistyczny charakter zamówienia istnieje ograniczona liczba dostawców lub wykonawców mogących wykonać to zamówienie.
Przetarg dwustopniowy jest jednak w swojej istocie przetargiem nieograniczonym w I etapie. Wynika to przykładowo z przesłanek ustawowych, iż zamawiający może zorganizować przetarg ograniczony w przypadku, gdy ze względu na specjalistyczny charakter zamówienia istnieje ograniczona liczba dostawców lub wykonawców mogących wykonać dane zamówienie. Zamawiający zaprasza wówczas do zgłoszenia zainteresowania udziałem w przetargu wszystkich znanych dostawców i wykonawców. Trudno powyższą przesłankę pogodzić z kolei z brakiem możliwości określenia z góry szczegółowych cech technicznych i jakościowych zamawianych dostaw lub usług. Ponadto w myśl stosowanego w przetargu dwustopniowym przepisu art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych wyznaczony przez zamawiającego termin składania ofert nie może być krótszy niż 6 tygodni od ogłoszenia przetargu nieograniczonego. W myśl przepisu art. 55 cytowanej ustawy do przetargu dwustopniowego stosuje się wprost przepisy art. 38, z wyjątkiem ust. 2 pkt 2, który mówi o terminach odnoszących się do przetargu ograniczonego. Terminy te nie obowiązują oczywiście w przypadku stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa (DzU nr 109, poz. 524, z późn. zm.), ale są też bezpośrednią wskazówką do kwalifikacji przetargu dwustopniowego.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszyło tym samym przepis art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych stanowiący o tym, że zamawiający obowiązany jest do traktowania na równych prawach wszystkie podmioty ubiegające się o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Przyjmując zaś hipotetycznie argumentację, że w I etapie ilość podmiotów ubiegających się o zamówienie może być ograniczona, ministerstwo nie dokonało właściwej ich selekcji, bowiem zgodnie z udzieloną przez pana ministra odpowiedzią ˝żadna ze stron nie była w stanie samodzielnie zrealizować zadania˝. Nie mogą być zatem zgodne z prawdą oświadczenia składane przez ubiegających się o zamówienie, iż m.in. posiadają uprawnienia niezbędne do wykonania określonych prac lub czynności, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień oraz niezbędną wiedzę i doświadczenie, potencjał ekonomiczny i techniczny, a także pracowników zdolnych do wykonania zamówienia.
Do drugiego etapu przetargu ministerstwo powinno było wybrać dostawców lub wykonawców, których oferty spełniały określone w specyfikacji wstępnej wymagania i wyłącznie tych, zapraszając ich do składania ofert ostatecznych zawierających cenę.
Zaproszenie skierowane w I etapie wyłącznie do firmy Multipolaris Handels und Production Gmbh nie może skutkować zaproszeniem do II etapu konsorcjum firm Multipolaris Handels und Production Gmbh oraz Drukarni Skarbowej, bowiem konsorcjum nie składało oferty wstępnej. Jest to rażące naruszenie przepisów prawa dotyczące zamówień publicznych. Proszę jednocześnie zwrócić uwagę na kolejność postępowania podaną w odpowiedzi: I etap to oświadczenie firmy Multipolaris o zamiarze utworzenia konsorcjum; utworzenie konsorcjum, czyli zmiana podmiotu ubiegającego się o zamówienie publiczne, a następnie jego zaproszenie do II etapu.
O wadliwości prowadzonego postępowania - przyjęciu oferty konsorcjum i podpisaniu z nim umowy przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji - a tym samym rażącym naruszeniu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych świadczy ponadto w sposób bezdyskusyjny orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 1999 r. (III CKN 478/98). W uzasadnieniu do tego orzeczenia SN stwierdził: ˝Treść ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych nie daje podstaw do wysnucia wniosku, aby dwóch lub kilku przedsiębiorców mogło ubiegać się o zamówienie publiczne przez złożenie łącznej oferty. Przemawia za tym kilka istotnych argumentów:
Po pierwsze, w art. 2 pkt b ustawy zawarto określenie ˝krajowy dostawca i wykonawca˝, który w dalszej części ustawy (por. m.in. art. 16) nazwany jest ˝podmiotem ubiegającym się o zamówienie˝. Podmiotem tym są osoby fizyczne mające zamieszkanie w kraju, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, utworzone zgodnie z przepisami prawa polskiego. Jeśli zatem, zgodnie z art. 16, zamawiający obowiązany jest do traktowania na równych prawach wszystkich podmiotów ubiegających się o zamówienie publiczne, to zakłada się indywidualizację podmiotów ubiegających się o zamówienie publiczne.
Po drugie, indywidualizację podmiotów ubiegających się o zamówienie publiczne zakłada też ustawodawca w innych przepisach, np. zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy, przystępując do udziału o zamówienie publiczne każdy dostawca lub wykonawca składa oświadczenie, że jest uprawniony do występowania w obrocie prawnym, ma uprawnienia niezbędne do wykonywania określonych prac lub czynności oraz niezbędną wiedzę i doświadczenie, potencjał ekonomiczny i techniczny, a także pracowników zdolnych do wykonania zamówienia, a ponadto znajduje się w sytuacji finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia. Trudno byłoby pogodzić rozpatrywanie wspólnej oferty złożonej przez kilku przedsiębiorców z treścią tych oświadczeń, które indywidualizują poszczególnych dostawców i wykonawców.
Po trzecie, indywidualizację podmiotu ubiegającego się o zamówienie publiczne zakłada samo zawarcie umowy.
Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tj. DzU z 1998 r. nr 119, poz. 773, z późn. zm.) wykluczają możliwość złożenia łącznej oferty przez podmioty ubiegające się o zamówienie˝.
Odnosząc się zaś do pozostałych odpowiedzi na szczegółowe pytania zawarte w uprzedniej interpelacji, pragnę zauważyć, co następuje:
1. Udzielenie przez konsorcjum Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji licencji na korzystanie z programów komputerowych zainstalowanych w całym systemie jest rzeczą normalną i wymaganą przez polskie przepisy prawa chroniące prawa autorskie oraz wartości intelektualne.
Pozostawienie konsorcjum prawa do własności technologii oraz ˝know-how˝ produkcji i personalizacji dowodów osobistych i książeczek paszportowych bez przeniesienia na rzecz ministerstwa jest wyjątkowo niekorzystne ze względów bezpieczeństwa całego systemu i produkowanych dokumentów, a także jest sprzeczne z medialnymi wypowiedziami przedstawicieli ministerstwa i jak mogę się domyślać, jest w sprzeczności z zapisami specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
2. Zapisy umowy stanowiące o karach za nieterminowe bądź też niewłaściwe wykonywanie przedmiotu umowy przez konsorcjum, jak i o sposobach ich egzekwowania są, moim zdaniem, wysoce nieprecyzyjne i nierówne dla obu stron.
Zapłata przez konsorcjum kary umownej w wysokości 5000 PLN za każdy roboczy dzień zwłoki nie indywidualizuje przedmiotu umowy, którego zwłoka dotyczy, zaś w sposób restrykcyjny traktowane są opóźnienia płatności ze strony ministerstwa; dyskusyjna jest również możliwość oceny wypłacalności konsorcjum przez ministerstwo, czy zatem zaległości płatności podatków lub świadczeń na rzecz ZUS przez Drukarnię Skarbową będą traktowane jako znamiona niewypłacalności konsorcjum?
3) Odpowiedź o należytym wykonywaniu przedmiotu umowy przez konsorcjum i w terminach określonych w umowie jest dla mnie nieprzekonywająca zważywszy na liczne sygnały, które docierały i nadal docierają z wydziałów obywatelskich urzędów wojewódzkich, jak i od pojedynczych obywateli odnoszące się do jakości oferowanego rozwiązania, opóźnień we wdrożeniu systemu w urzędach gminnych, błędów w oprogramowaniu systemu oraz istotnego przekraczania terminów wydawania nowych dowodów osobistych.
Przyjmując do wiadomości odpowiedź udzieloną przez pana ministra, mam nadzieję, że ministerstwo jest w stanie udokumentować, w trakcie ewentualnej kontroli, wszelkie zdarzenia związane z wykonaniem umowy poprzez przedłożenie podpisanych bez zastrzeżeń protokołów odbioru.
4. Produkcja papieru do książeczek paszportowych oraz poliwęglanu do dowodów osobistych poza granicami Polski, obecnie jak i w przyszłości, w sposób rażący narusza bezpieczeństwo całego systemu i produkowanych dokumentów, a także jest sprzeczne z wielokrotnymi medialnymi wypowiedziami przedstawicieli ministerstwa i, jak mogę się domyślać, jest w sprzeczności z zapisami specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
5. Zaakceptowana przez ministerstwo czarno-biała technologia grawerowania zdjęć w dowodach osobistych oraz książeczkach paszportowych nie jest, jak mogę się domyślać, na miarę osiągnięć techniki końca ubiegłego oraz początku bieżącego stulecia.
Byłbym również zobowiązany za udzielenie dodatkowo odpowiedzi na następujące pytania:
1. Czy konsorcjum jest zobowiązane zapisami umowy do zapłaty odszkodowania ministerstwu w przypadku odstąpienia od umowy z winy tego pierwszego i w jakiej wysokości?
2. Ilu użytkowników systemu przeszkolono zarówno w urzędach gminnych, jak i w centrum, jaki był globalny koszt tego szkolenia, czy ministerstwo posiada listy osób przeszkolonych oraz czy osobom tym wydano stosowne świadectwa?
3. Czy zmiana (waloryzacja) cen jednostkowych dostarczanych przez konsorcjum niespersonalizowanych dowodów osobistych nowego wzoru oraz książeczek paszportowych, w przypadku uzasadnionego wzrostu ceny przedmiotu umowy, nie jest w sprzeczności z zapisami specyfikacji istotnych warunków zamówienia dostarczonej pozostałym oferentom ubiegającym się o zamówienie publiczne? W jaki sposób ministerstwo zamierza dokonać oceny zasadności ewentualnego wzrostu ceny przedmiotu umowy?
4. Czy wspólna opinia - zgodnie z udzieloną odpowiedzią - Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Straży Granicznej w sprawie proponowanych przez konsorcjum poziomów i sposobów zabezpieczenia dowodów osobistych oraz książeczek paszportowych posiada stosowną sygnaturę i datę pisma? Proszę o podanie klauzuli tajności, sygnatury i daty tego pisma.
5. Czy członkowie komisji powołanej decyzją pana ministra, zapoznając się z opinią Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Straży Granicznej po dniu 11 kwietnia 2000 r., posiadali stosowne certyfikaty bezpieczeństwa osobowego wymagane przepisami ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (DzU nr 11, poz. 95, z późn. zm.)?
6. Czy poza specyfikacjami technicznymi, wzorami oraz materiałami dostarczono specjalistyczny sprzęt do identyfikacji fałszerstw i przeszkolono funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Straży Granicznej oraz jakie były wartości dostarczonego sprzętu oraz koszty szkoleń?
7. W jaki sposób ministerstwo dokonuje oceny wartości poszczególnych elementów kontraktu oraz weryfikuje przedkładane faktury niezbędne dla prowadzenia zgodnej z przepisami prawa ewidencji ilościowo-wartościowej środków trwałych, w tym umarza wartości środków trwałych, jeżeli zapisy podpisanej umowy nie pozwalają na określenie wartości dostarczanego specjalizowanego sprzętu do personalizacji dokumentów, sprzętu informatycznego, oprogramowania, szkoleń i innych usług?
Mam nadzieję, że pan minister podzieli mój pogląd, iż ewentualne wprowadzenie do umowy z konsorcjum zapisów sprzecznych z zapisami specyfikacji istotnych warunków zamówienia może stanowić istotne naruszenie ustawy o zamówieniach publicznych, bowiem zamawiający obowiązany jest - jak już uprzednio wspomniałem - do traktowania na równych prawach wszystkie podmioty ubiegające się o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 16 cytowanej ustawy). Ponadto w myśl przepisów art. 76 cytowanej ustawy zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy oraz wprowadzania nowych postanowień do umowy, niekorzystnych dla zamawiającego, jeżeli przy ich uwzględnieniu należałoby zmienić treść oferty, na podstawie której dokonano wyboru oferenta, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy. Zmiana umowy dokonana z naruszeniem powyższego przepisu jest nieważna, zaś prezes Urzędu Zamówień Publicznych może wystąpić do sądu o stwierdzenie nieważności zmian.
Liczę, że pan minister przyjmie do wiadomości moje argumenty dotyczące rażącego naruszenia przepisów prawa podczas udzielenia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zamówienia publicznego na podstawę dowodów osobistych nowego wzoru oraz książeczek paszportowych w nowej technologii. Mam też nadzieję, że w ślad za kategorycznymi wypowiedziami pana ministra dotyczącymi poszanowania prawa będą podjęte wszelkie niezbędne kroki faktyczne i prawne mające na celu wszechstronne i szczegółowe wyjaśnienie wszystkich kwestii związanych z tym zamówieniem, wyciągnięte wnioski wynikające m.in. z przepisów cytowanej ustawy o zamówieniach publicznych oraz wnioski dyscyplinarne, a w przypadku koniecznym również skierowane stosowne zawiadomienie do prokuratury.
Decyzja podjęta przez pana ministra w dniu 11 listopada 1999 r. w sprawie odstąpienia od realizacji podpisanej w październiku 1998 r. umowy z firmą Thomas De La Rue, stanowiącej o nieodpłatnym wprowadzeniu systemu TOPPAN do personalizacji książeczek paszportowych, powinna w następstwie bezwzględnie skutkować stosownymi czynnościami prawnymi.
Proszę zatem, w ślad za uprzednią interpelacją, ponownie o udzielenie informacji dotyczących powyższej umowy, w szczególności:
1. Jaki jest aktualny stan prawny umowy?
2. Jakie czynności prawne zostały podjęte oraz jakie dokumenty zostały obustronnie zaakceptowane celem faktycznego odstąpienia od umowy?
3. Jakie decyzje podjęto w ministerstwie dotyczące wykorzystania dostarczanych w ramach umowy specjalizowanych urządzeń TOPPAN, materiałów eksploatacyjnych oraz oprogramowania?
4. Jakie koszty poniosło lub poniesie w przyszłości ministerstwo w związku z odstąpieniem od umowy i w jaki sposób koszty te zostały zaksięgowane?
Pragnę zauważyć, że prowadzone uprzednio przez ministerstwo postępowanie o zamówienie publiczne na dostawę sprzętu informatycznego i usług dla systemu wydawania paszportów w technologii TOPPAN, na którego realizację wyasygnowano kwotę 4 000 000 PLN, dotyczyło w zasadzie modernizacji stanowisk pracy w wydziałach paszportowych urzędów wojewódzkich. Działalność wydziałów paszportowych urzędów wojewódzkich powinna być natomiast finansowana ze środków budżetowych wojewodów, a nie ministerstwa.
Trudno mi jest również zgodzić się z podaną przez pana ministra kwotą 30 000 000 PLN niezbędną dla zabezpieczenia materiałów eksploatacyjnych oraz folii zabezpieczającej dla personalizacji 2 650 000 paszportów starego wzoru w technologii TOPPAN. Sądzę, że szczegółowe zapoznanie się z treścią umowy podpisanej z firmą Thomas De La Rue w części dotyczącej wartości przekazywanych materiałów eksploatacyjnych i folii pozwoli w sposób poprawny określić te koszty; rachunki pozostawiam podległym panu pracownikom. Tym samym bezzasadne jest również posługiwanie się kolejną podaną przez ministerstwo kwotą 40 000 000 PLN. Być może decyzja, którą podjął pan minister, była oparta o fałszywe przesłanki - wprowadzono pana w błąd.
Po zapoznaniu się z przesłaną odpowiedzią pozostaję nadal w przeświadczeniu, że optymistyczne wypowiedzi członków kierownictwa ministerstwa dotyczące trafności dokonanego wyboru oraz zgodności z przepisami prawa przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a w konsekwencji wdrożenia systemu wydawania dowodów osobistych i książeczek paszportowych nowego wzoru są w zasadniczej sprzeczności ze stanem faktycznym.
Z wyrazami szacunku
Poseł Jerzy Zakrzewski
Warszawa, dnia 27 lipca 2001 r.